JAKARTA, HARIANHALUAN.ID – Selama lebih dari dua dekade, pemilihan kepala daerah (pilkada) secara langsung telah menjadi salah satu pilar demokrasi lokal di Indonesia. Sejak pertama kali digelar pada 1 Juni 2005 di Kutai Kartanegara, sistem ini diharapkan melahirkan kepemimpinan daerah yang demokratis, akuntabel, dan dekat dengan rakyat.
“Namun, setelah berjalan 20 tahun, berbagai persoalan justru kian menguat, bukan melemah,” kata pakar otonomi daerah Prof. Dr. Djohermansyah Djohan, kepada media ini, Senin (12/1).
Menurut mantan Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri itu, persoalan pilkada tidak lagi bisa ditutup-tutupi. Sejak awal reformasi, serta riset lapangan terbaru di delapan provinsi sepanjang Oktober–Desember 2025, ia menyimpulkan bahwa pilkada perlu ditata ulang secara mendasar, bukan dipertahankan secara dogmatis, dan bukan pula dikembalikan secara seragam ke DPRD.
Jejak Historis
Djohermansyah terlibat langsung dalam perdebatan perubahan sistem pilkada, termasuk saat pemerintah dan DPR RI menetapkan UU No. 22 Tahun 2014 yang mengembalikan Pilkada melalui DPRD.
Undang-undang ini kemudian dibatalkan melalui Perppu No. 1 Tahun 2014 akibat tekanan politik dan stigma “pembunuh demokrasi”.
Namun, menurutnya, kegamangan politik saat itu telah membuat bangsa ini gagal melakukan evaluasi jujur. Pilkada langsung terus berjalan hingga Pilkada Serentak Nasional 27 November 2025 di 545 daerah tanpa koreksi mendasar.
“Hasilnya bukan demokrasi yang matang, melainkan distorsi demokrasi yang semakin mahal, koruptif, dan merusak tata kelola pemerintahan daerah,” kata Prof Djo.
Enam Alasan Ditata Ulang
Berdasarkan riset empiris dan kajian teoritik, Prof. Djohermansyah memetakan enam persoalan utama yang menjadi dasar perlunya penataan ulang Pilkada.
Pertama, menyimpang dari teori pemerintahan lokal. Indonesia, menurutnya, telah “mengarang sendiri” sistem pilkada yang tidak konsisten dengan teori pemerintahan lokal.
Dalam teori local government, dikenal dua model utama: Elected local government (kepala daerah dipilih), baik secara langsung (direct democracy) maupun tidak langsung (indirect democracy). Non-elected local government (kepala daerah diangkat), lazim di wilayah administratif. Selain itu, terdapat konsep mono-eksekutif (satu kepala daerah) dan plural-eksekutif (berpasangan).
“Indonesia secara seragam menerapkan pilkada langsung, berpasangan, untuk semua daerah. Padahal model ini tidak tunggal dalam teori maupun praktik global.
Akibatnya, sistem yang dibangun rapuh secara konseptual dan rawan konflik kewenangan,” jelasnya.
Kedua, tidak sepenuhnya sejalan dengan konstitusi. Pada Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hanya menyebut bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”. Tidak ada perintah konstitusional untuk memilih kepala daerah beserta wakilnya secara berpasangan.
Putusan Mahkamah Konstitusi pada tahun 2013 juga menegaskan bahwa “dipilih secara demokratis” dapat dimaknai langsung oleh rakyat maupun tidak langsung melalui DPRD.
“Artinya, konstitusi membuka ruang fleksibilitas, bukan penyeragaman nasional. Penyeragaman justru bertentangan dengan semangat otonomi daerah dan mengabaikan keragaman sosial, budaya, geografis, dan kapasitas daerah,” kata Djohermansyah Djohan.
Ketiga, fraud dan politik uang yang kian menggila. Alih-alih membaik, kecurangan pilkada justru meningkat drastis. Berdasarkan pengakuan langsung para kepala daerah kepada dirinya, kabupaten kecil mengeluarkan Rp30 miliar,
kabupaten menengah Rp100 miliar,
kabupaten tertentu hingga Rp160 miliar. Untuk gubernur berkisar Rp200–600 miliar
“Dari mana uang itu berasal? Bukan dari rakyat. Riset KPK menunjukkan 82% biaya Pilkada berasal dari cukong politik dan investor, yang kemudian melahirkan shadow government yaitu pemerintahan bayangan yang mengendalikan kebijakan, mutasi pejabat, dan proyek,” kata guru besar STPDN itu.
Di sisi pemilih, dia menyebut politik uang semakin brutal, dari Rp100 ribu menjadi Rp200–300 ribu, bahkan Rp1–2 juta di beberapa daerah. Menurutnya ini bukan kesalahan rakyat, melainkan kegagalan sistem membangun tradisi politik yang sehat.
Keempat, melahirkan kepemimpinan daerah yang koruptif. Dia menunjukkan data, 413 kepala dan wakil kepala daerah terseret kasus korupsi sejak pilkada langsung diberlakukan. Biaya politik yang mahal mendorong praktik balas budi, persekongkolan anggaran, dan eksploitasi birokrasi.
“Lebih buruk lagi, birokrasi diseret masuk ke pusaran korupsi. Sekda, kepala dinas, hingga pejabat teknis ikut masuk penjara karena dipaksa melayani kepentingan politik kepala daerah,” katanya.
Kelima, pemerintahan daerah tidak efektif dan bias elektoral. Program pembangunan sering disusun bukan berdasarkan kebutuhan publik, melainkan kepentingan elektoral. Daerah pendukung diberi program, daerah yang tidak memilih “dianaktirikan”.
APBD berubah menjadi alat kampanye permanen. Bahkan belanja pendidikan dan kesehatan kerap dipangkas demi membiayai Pilkada. Demokrasi dibayar mahal, tetapi yang lahir justru pemerintahan yang timpang dan tidak adil.
Keenam, ongkos kandidat terlalu mahal.
Negara hampir tidak hadir dalam pembiayaan politik. Tidak ada dukungan memadai untuk biaya kampanye dan saksi, sementara subsidi partai politik sangat minim.
“Akibatnya, kandidat bergantung pada cukong dan mahar politik. Tanpa kehadiran negara, Pilkada akan terus menjadi arena investasi politik, bukan kontestasi gagasan,” kata Djohermansyah.
Solusinya menurut Djohermansyah adalah penataan ulang, bukan penyeragaman. Dia tidak sependapat jika semua pilkada dikembalikan ke DPRD, dan tidak setuju pula jika semuanya dipertahankan secara langsung.
Daerah besar, berpendidikan tinggi, kapasitas fiskal kuat maka pilkada langsung dengan perbaikan serius. Daerah kecil, kapasitas terbatas pilkadanya tidak langsung, melalui DPRD sebagai fase transisi.
“Pendekatan ini lazim di banyak negara. Kota besar menggunakan model strong mayor (dipilih langsung) sementara daerah kecil memakai model strong council (dipilih dewan), bahkan daerah administratif cukup diangkat saja,” jelasnya.
Selain itu, ia mengusulkan menurunkan ongkos kandidat melalui bantuan pembiayaan negara.Mengganti model pengangkatan pejabat daerah dari melalui pansel menjadi memakai pola talent pool. Kepala daerah dengan cara ini akan terhindar dari praktek jual beli jabatan.
Memperkuat independensi KPU–Bawaslu dari kalangan prominent persons yang sudah selesai dengan dirinya, aehingga mereka betul- betul menjadi komisioner yang independen dan beretika. Terakhir, mendidik masyarakat lewat membangun tradisi “fundraising” yang sehat.
“Demokrasi bukan soal ritual memilih, apa lagi secara seragam, tetapi soal hasil, keadilan, efektivitas pemerintahan, dan kesejahteraan rakyat pasca pilkada yang harus makin baik kehidupannya. Menata ulang Pilkada bukan kemunduran demokrasi, melainkan upaya menyelamatkannya. (*)
